一號文件專家解讀⑦：如何深化農村集體產權制度改革

國務院發展研究中心農村經濟研究部葉興慶

　　按照賦予農民更多財產權利的方向，選擇一種更有效率的產權制度安排，在成員集體與集體成員之間合理分割農用地、宅基地、集體經營性建設用地、非土地集體經營性資產的占有、使用、收益、處分等各項實際財產權利，是全面深化農村改革中難度最大的組成部分，也是“十三五”時期需要合力攻堅的改革領域。根據2016年中央一號文件精神，今后幾年需要抓準、抓緊、抓好以下關鍵環節：

　　一是確權登記頒證。這是深化農村集體產權制度改革的基礎性工作。因為短期內需要付出較多人力財力，而大多數人眼前難以從中受益，一些地方缺乏開展這項工作的積極性。必須看到，付出是短期、一次性的，收益是長期、漸進的。要按照到2020年基本完成土地等農村集體資源性資產確權登記頒證的要求，繼續擴大農村承包地確權登記頒證整省推進試點，明確和提升農村土地承包經營權確權登記頒證的法律效力，探索對通過流轉取得的農村承包土地的經營權進行確權登記頒證。加快推進房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證。對集體經營性資產，重點是推進股份合作制改革，將其折股量化到本集體經濟組織成員。集體資產所有權確權存在遺留問題的地方，要嚴格按照產權歸屬，把農村集體資產的所有權確權到相應的組、村或鄉鎮農村集體經濟組織成員集體，并依法由集體經濟組織代表成員集體行使所有權。

　　二是探索還權賦能。農村集體產權權能殘缺，國家對集體產權賦能不足、集體與成員權利邊界模糊不清，是目前我國農村集體產權制度存在的突出問題。要按照黨的十八屆三中全會《決定》精神，積極探索還權賦能改革。在承包地方面，要穩定農村土地承包關系，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，完善“三權分置”辦法，盡快明確農村土地承包關系長久不變的具體規定，研究制定穩定和完善農村基本經營制度的指導意見；依法推進土地經營權有序流轉，搞好232個縣（市、區）承包土地的經營權抵押貸款試點。在宅基地方面，要完善宅基地權益保障和取得方式，探索農民住房保障新機制；搞好59個縣（市、區）農民住房財產權（含宅基地使用權）抵押貸款試點。在集體經營性建設用地方面，要按照同權同價、流轉順暢、收益共享的原則，為符合規劃和用途管制的存量土地，以出讓、租賃、入股等方式入市交易開辟通道，適當提高農民集體和個人分享的增值收益，抓緊出臺土地增值收益調節金征管辦法。在農村土地征收方面，重點是縮小征收范圍，規范征收程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。在集體經營性資產方面，以多種形式的股份合作制改革為基礎，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出和抵押、擔保、繼承權。

　　此外，還可探索將財政資金投入農業農村形成的經營性資產，通過股權量化到戶，讓集體組織成員長期分享資產收益。

　　三是規范流轉交易。在確權、賦能的基礎上，發育農村產權市場，引導農村產權規范流轉交易，是提高農村要素資源配置和利用效率、彰顯農村產權價值、增加農民財產性收入的必然要求。鑒于還權賦能是一個漸進的過程，有些僅限于試點地區，因此流轉交易要遵從必要的約束。如對農民住房財產權抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應限制在相關法律法規和國務院規定的范圍內；農民獲得的集體資產股權，現階段流轉交易的受讓人也要限定在本集體經濟組織內部。同時，需要注意的是，適應農村人口流動需要，逐步增強農村集體產權的流動性也是大勢所趨。《深化農村改革綜合性實施方案》提出，“探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”“在有條件的地方開展農民土地承包經營權有償退出試點”。黨的十八屆五中全會《建議》明確要求，“維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益”。2016年中央一號文件也提出，“完善和拓展城鄉建設用地增減掛鉤試點，將指標交易收益用于改善農民生產生活條件”“探索將通過土地整治增加的耕地作為占補平衡補充耕地的指標，按照誰投入、誰受益的原則返還指標交易收益”。落實這些改革舉措，需要盡快明確農民退出的這些成員權利由誰承接，如何保障指標交易收益真正惠及集體成員。

　　農村集體產權制度改革涉及廣大農民切身利益，涉及一系列法律法規的修訂，必須穩妥推進、試點先行、依法改革。為調動基層改革積極性，應盡快制定促進農村集體產權制度改革的稅收優惠政策。