鄭新立：以全面小康為目標加快城鄉一體化進程

　　如何釋放經濟發展的巨大潛力，克服經濟下行壓力？根本途徑在于加快城鄉一體化改革發展。黨的十八屆三中全會《決定》對建立城鄉一體化的新體制做出了重要部署。當前，聚焦城鄉一體化改革，促進城鄉協調發展，應作為到2020年全面建成小康社會、保持經濟持續健康發展的重大緊迫任務。

 習近平總書記在去年4月30日中央政治局集體學習時，就健全城鄉發展一體化體制機制問題發表了系統的重要講話。他說：“全面建成小康社會，最艱巨、最繁重的任務在農村特別是農村貧困地區。”“我們一定要抓緊工作、加大投入，努力在統籌城鄉關系上取得重大突破，特別是要在破解城鄉二元結構、推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破，給農村發展注入新的動力，讓廣大農民平等參與改革發展進程、共同享受改革發展成果。”“目標是逐步實現城鄉居民基本權益平等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化，以及城鄉產業發展融合。”這個講話為推進城鄉一體化改革指明了方向，并提出了具體舉措，應當引起全黨的高度重視，并全面貫徹落實。

 一、城鄉居民基本權益平等化是城鄉一體化的前提條件

 長期以來，為了實現工業化的任務，我們不得不采取工農業產品價格剪刀差的辦法，讓農業為工業提供積累。與此同時，實行城鄉分離的管理制度，以防止農村人口大量涌入城市，造成城市農產品供給的短缺。這些制度沿襲了60多年，形成了一些固化的習慣勢力和思維定式。在全面建設小康社會的今天，這些涉及城鄉居民基本權益的舊制度，顯得多么不合時宜！

 城鄉居民基本權益不平等集中體現在兩個方面：一是財產權的不平等。城市的生產資料和消費資料幾乎已全部商品化，包括國家、集體和個人所有的土地、廠房、設備、住宅等，都允許在市場上自由流通；而農村的土地、住宅等產權仍不明晰，農戶對土地和房產等的法人財產權仍不落實，作為農民最重要的生產資料和消費資料仍不能實現商品化、市場化，因此，農民就不能像城里人一樣享受城市化過程中不動產增值的收益。這是城鄉居民基本權益上的最大的不平等，是城鄉居民收入差距拉大的重要原因；二是在戶籍制度上的不平等。

 盡管有2.8億農民工為城市建設作出了巨大貢獻，有些農民工進城已二三十年，但是由于農村戶口的身份，他們享受不到城市戶口所附加的各類社會保障和公共服務，絕大部分仍處于全家分離狀態。從農民應有的公民基本權益上說，這是很不合理的。黨的十八屆三中全會《決定》提出“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。”提出“保障農戶宅基地用益物權，改革農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。”提出“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”這三項改革是對農村土地公有制實現方式的重大突破，是對農民住宅制度改革的重大突破。它第一次賦予農村土地和農民住宅以商品屬性，明確了農戶對自己的住房擁有所有權，農戶對承包地和宅基地擁有法人財產權，這為發揮市場對農村土地資源配置的決定性作用，促進土地資源的節約集約利用，提供了前提條件，為農民在城鄉之間自主選擇居住地和戶籍，通過轉讓包括宅基地在內的土地使用權和房產獲得財產性收入，打開了一扇大門。今年年初頒布的《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》明確提出：“全面實行城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策。”為進城農民有償退出宅基地和進城落戶提供了政策支持。

 承認農民對農村土地的法人財產權，與土地的私有化是截然不同的，同時解決了土地公有制與市場經濟有效對接的問題。這是中國共產黨的創造。不折不扣地落實三中全會精神，就能在土地和房產的法人財產權上，使城鄉居民擁有同等權益。我們應當為農民獲得的這些權益感到由衷高興！

 二、城鄉公共服務均等化是城鄉一體化的重要舉措

 城鄉公共服務的差距是城鄉差距的重要體現。包括養老、教育、醫療、交通、供水、供電、環境等，農村都明顯落后于城市。原因在于長期以來公共服務事業投入重點在城市，城市越來越漂亮，即使中西部地區的城市與沿海地區相比也毫不遜色。但是，農村特別是中西部地區的農村公共服務投入嚴重不足，導致農村居民不能像城里人一樣享受到大體均等的公共服務。由于公共服務的落后，制約了農村經濟發展和農民素質的提高。

 改變中西部農村公共服務落后狀況，政府要把農村作為公共服務投入的重點，通過城鄉人均公共財政支出的均等化實現城鄉基本公共服務的均等化，盡快彌補農村公共服務投入的欠賬。近期應當把教育、醫療、交通、環保、養老作為農村公共服務發展的重點。沿海地區農村公共服務比較好，主要在于通過發展鄉鎮企業，很快富裕起來。富裕起來的農村，主要通過自己增加投入，再加上地方政府的幫助，把公共服務完善起來。中西部農村也必須走這條路子。

 要運用政府和企業合作的模式（PPP）來發展農村服務業。如何吸引社會資金投入農村建設，應找到有效辦法。這就要以農村宅基地、承包地為質押，撬動銀行貸款。以村莊土地整理節約的住宅建設用地的商業開發，吸引社會資金投入，鼓勵城市資本下鄉、市民資本下鄉。可先在城市郊區和旅游區搞，建立市民農莊，然后逐步擴展。如果能在“十三五”時期撬動銀行貸款和社會資金20萬億元，投入農業現代化、新農村建設和農民工市民化，我國農村面貌將發生一個重大變化，農民收入將大幅度提高，既可避免落入中等收入陷阱，又能有力支持經濟的持續健康發展。

　 三、城鄉居民收入均衡化是城鄉一體化的根本目標

 城鄉居民收入差距大，是城鄉差距的集中反映。實現城鄉居民收入均衡化，是建立城鄉一體化發展體制機制的核心。最近幾年，農民人均收入增長速度超過城市居民，城鄉居民收入差距已經由2009年的3.3∶1縮小到2014年的2.8∶1，令人欣喜。繼續保持這一勢頭，從根本上說，要靠提高農業勞動生產率。而提高農業勞動生產率又必須擴大土地經營規模。目前，一個農業勞動力平均只能種7畝地，如果在單季農業地區能種到100-120畝，雙季農業地區能種到50-60畝，農業勞動生產率就能趕上社會平均水平，農民就能成為一個體面職業。在土地所有權歸村集體的前提下，允許農戶憑借承包權將經營權有償轉讓，這樣既可使農戶獲得財產性收入，又有利于發展土地規模化經營。要鼓勵發展各類合作經濟，特別是以土地承包權入股的股份合作社。鼓勵農民工返鄉創業，發展現代農業、農產品加工業、商貿流通業和鄉村旅游業。繼續鼓勵農村富余勞動力外出打工。現在沿海和城市的許多地方招工難，家政服務人才短缺，一個月嫂的月收入達五六千元。一家兩口人出去打工，年收入可達8萬-9萬元，加上土地轉包收入，家庭年收入可達10萬元左右，一下子就可趕上或超過城鎮居民平均收入。所以，只要創造一個城鄉一體化的體制機制和政策環境，發揮城市對農村、工業對農業的帶動作用，實現城鄉居民收入均衡化，并不是遙遠的將來，而是近在咫尺。

 韓國在 40多年工業化、城市化過程中，城鄉居民收入始終保持同步提高，城鄉收入之比保持在1∶0.9左右。韓國之所以能做到這一點，主要在于兩條：一是早在上世紀70年代初期，就開展新農村建設活動，政府出資幫助農村發展；二是農民分享到了城市化過程中土地增值的收益。我們作為共產黨領導的社會主義國家，應當更有條件實現城鄉居民收入的同步提高。

 四、城鄉要素配置合理化是城鄉一體化的必然要求

 促進城鄉要素配置合理化，是實現城鄉協調發展客觀要求，其關鍵是允許各類生產要素在城鄉之間雙向自由流動，發揮市場對資源配置的決定性作用。長期以來，由于人為地設置了許多障礙，使農村的勞動力、資金、土地等要素大量流入城市，而城市的資金、技術、勞動力很少流入農村，這是導致城鄉發展差距不斷拉大的根本原因。為此，毫不動搖地落實十八屆三中全會《決定》精神，清除要素流動的各種障礙，是推進城鄉一體化改革的首要任務。

 土地是一種重要的生產要素，也應發揮市場對土地配置的決定性作用。與其他要素不同的是，土地有一個用途管制問題。如果把耕地變為建設用地，必須符合城鄉建設規劃，并辦理相應的法律手續。黨的十七屆三中全會關于農村改革的《決定》已經明確，土地的占補平衡，只能在省域范圍內進行。但至今只能在少數縣域范圍內試點。中央辦公廳去年下發的關于農村改革的實施意見指出：“完善和拓展城鄉建設用地占補平衡和‘地票’試點。”應當總結推廣重慶“地票”市場的經驗。重慶經驗的核心是遠離城市的農村退出的宅基地，通過全市統一設置的地票市場，也能分享到城市市區土地的級差地租。對于可能出現的占好補差問題，通過建立第三方的土地質量評估機構，加強土地質量的監管，可以妥善解決。如能創造一個城鄉要素自由、平等交換的制度，實現城鄉要素配置的合理化，在中部地區和西部平原、淺丘陵地區，用5-10年時間，使農民人均收入水平趕上沿海農民的水平，是完全有可能的。

 五、加快城鄉一體化改革發展的三個抓手

 加快城鄉一體化發展進程，必須把農業現代化、新農村建設、農民工市民化三件事連在一起，同步推動。國務院提出要抓好三個一個億：即東部地區抓好一億農民工市民化，中西部城市再吸納一億農民工就業，城市抓好一億戶棚戶區改造。這兩個三件事互相牽制，互相影響。農業現代化能夠進一步釋放農業勞動力潛力，為農用工業發展和水利建設提供需求；新農村建設能夠改善農村生產、生活環境，為建材工業提供需求；農民工市民化能夠使4億多離散人口實現全家團圓夢，形成城市建設的需求。抓好這三件事，又必須深化農村土地制度改革。通過農村土地的確權頒證，鼓勵承包地經營權向合作社、農業公司、家庭農場集中，為擴大土地經營規模，發展集約化、現代化農業創造條件。通過進城落戶農民退出宅基地，既能滿足城市新增建設用地需要，又能增加一部分耕地，有利于推進新農村建設和農民工市民化。有人擔心農村土地制度改革會不會沖擊18億畝耕地紅線。世界各國的歷史證明，在城市化過程中，各個國家的耕地都是增加的。我國農村宅基地占地17萬平方公里，合 2.5億畝。農村人均占有的建設用地是城市人均占地的三倍多。隨著農村人口的減少和城市人口的增加，配套實施城鄉建設用地占補平衡的政策，我國耕地面積有可能增加一億畝以上。如此連環套式整體推進改革，必將激發出巨大的需求潛力，成為未來十幾年拉動經濟增長的強大動力，并將迅速縮小城鄉發展差距，從而使我國順利跨越中等收入區間，到2022年前后使人均GDP達到1.2萬美元以上，進入高收入國家行列。2021年是中國共產黨成立100周年。我們黨用 100年的時間，把一個半封建半殖民地的舊中國帶入一個高收入國家，將是中國共產黨對人類社會作出的最大貢獻！