葉興慶：以問題為導向推進農業結構性改革

葉興慶

　　實現新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展，必須盡快補齊農業現代化這個短板。習近平總書記在參加十二屆全國人大四次會議湖南代表團審議時指出，“推進農業供給側結構性改革，提高農業綜合效益和競爭力，是當前和今后一個時期我國農業政策改革和完善的主要方向”。2016年中央1號文件連續第三年將農業現代化作為關鍵詞寫入文件標題，明確要求加大創新驅動力度，推進農業供給側結構性改革，加快轉變農業發展方式，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的農業現代化道路。按照中央部署要求，下一步加快補齊農業現代化這個短板，關鍵在于堅持問題導向，按照“供給側+結構性+改革”的思路，以新的發展理念破解農業發展存在的突出矛盾和問題。

　　農業的四大結構性矛盾

　　經過多年努力，我國農業現代化建設取得了明顯成就。但也要看到，農業發展存在的深層次結構性矛盾不僅沒有緩解，有些方面還在繼續發酵。

　　一是國際競爭力下降。盡管2004年以來我國糧食產量實現了“十二連增”，其他主要農產品大多也在增長，但2004年以來我國農產品貿易也出現了“十二連赤”，且赤字額不斷擴大。特別是盡管2015年全國糧食產量達到62143.5萬噸、比上年增產1440.8萬噸，但全年糧食進口量再創歷史新高，達到13000多萬噸、比上年增加2500多萬噸。造成產量、進口量、庫存量“三量齊增”的最根本原因，是農產品價格倒掛。以2015年12月為例，稻米、小麥、玉米國內市場價格比配額內進口到岸稅后價格每噸分別高出1320元、920元和600元。造成價格倒掛的最根本原因，是我國農產品成本過高。與美國比較，我國稻谷、小麥、玉米每50公斤成本分別高出47.73%、14.75%和112.05%。我國農產品成本高，根本原因在于人多地少水缺的資源稟賦。在我國經濟發展水平還不是很高的時候，這個問題并不突出。隨著工業化城鎮化程度提高，人工和土地成本快速增長，我國農業缺乏國際競爭力的問題日益突顯。

　　二是可持續發展能力下降。與傳統工業面臨嚴重的產能過剩現象不同，農業面臨嚴重的產能透支。現在我國達到的農業產能中，相當部分是通過透支資源和生態環境獲得的。過量使用化肥和農藥，長期超采地下水，侵占濕地造田種糧、造池養魚，開墾陡坡耕地和易沙化土地，利用重金屬污染耕地種糧種菜，農用薄膜殘留土壤，這些生產行為增加了當前產量，但這是以犧牲子孫后代發展根基為代價換取的。農業產能透支帶來的后果在逐步顯現，導致農業可持續發展能力不斷下降。

　　三是供需匹配能力下降。在市場機制的作用下，農產品供給和需求會自發對接，形成相對穩定的匹配關系。但受農業生產特征、托市政策、進口體制等因素影響，我國農產品供需失衡問題較為嚴重。據專家估算，2015年我國糧食產量為6.2億噸，消費量約為6.5億噸，0.3億噸的缺口需要靠進口彌補。但2015年我國糧食實際進口量達到1.3億噸。之所以超量進口1億噸，在于我國需求量大的大豆國內生產不足，而國內玉米產量增長難以被需求增長消化；受比價、關稅、配額等影響，高粱、大麥、玉米酒糟蛋白、木薯等大量進口，替代了部分國產玉米。供需失衡的背后是資源錯配，資源錯配的背后是政策扭曲。良種補貼、臨時收儲等國內生產扶持政策有利于玉米，不利于大豆和高粱等雜糧；關稅配額、國營貿易等進口政策對玉米進口形成有效阻擋，但單一的關稅手段對大豆、高粱、大麥、玉米酒糟蛋白、木薯等的進口阻擋作用極為有限。

　　四是增收支撐能力下降。實現2020年城鄉居民人均收入比2010年翻一番的目標，要求今后五年農村居民人均收入增速達到4.8%；實現居民收入與經濟增長同步，要求今后五年農村居民人均收入增速達到6.5%以上；實現城鄉居民收入差距縮小，要求今后五年農村居民人均收入增速達到6.7%。但農民收入的四大來源增長乏力，受農民工人數和工資水平增速下降影響，工資性收入增長不容樂觀；受國際大宗農產品價格低迷和國內去庫存的影響，家庭經營收入很難快速增長；受國家財政收入增速放緩影響，農民通過農業補貼和社會保障獲得的轉移性收入增速也會放緩；受集體資產存量分布不均、釋放農村集體產權制度改革紅利需要時間的影響，財產性收入很難成為大多數農村地區增收的推動力量。這四大增收動力的衰減，苗頭已經出現，今后一個時期甚至可能加劇。

　　推進農業結構性改革的四大著力點

　　一是發展多種形式的農業適度規模經營。這是應對城鄉人口結構變化和農業兼業化、農民老齡化、農村空心化的必然要求，也是提高農業勞動生產率、控制農產品人工成本過快上漲、增強我國農業基礎競爭力的根本出路。盡管資源稟賦決定了我國農業經營規模特別是土地經營規模不可能達到新大陸國家甚至歐洲國家的數量級，但對促進土地流轉集中、發揮適度規模經營在現代農業建設中的引領作用的必要性、緊迫性要有足夠認識。要加快農村土地承包經營權確權登記頒證，推進“三權分置”改革，探索對通過流轉取得的農村承包土地的經營權進行確權登記頒證，在維護承包戶權益和經營者權益之間尋找平衡點。加快構建培育新型農業經營主體的政策體系，現階段對土地經營規模相當于當地戶均承包面積10至15倍、務農收入相當于當地二三產業務工收入的，應當給予重點扶持。

　　二是以綠色產能的增長接替邊際產能的退出。生產成本高于市場長期均衡價格的產能，是不健康、不可持續的產能，也是需要市場出清的邊際產能。如果把外部負效應內部化、實行完全成本核算，或者剔除國家支持保護因素，我國農業中確實存在多種類型的邊際產能。例如，如果沒有國家的臨時收儲，東北地區次適宜地區的部分玉米產能就難以持續下去；實行按產量（交售量）補貼目標價格差價款政策后，新疆部分低產棉田就得退出生產。又如，如果把對生態環境的破壞計入生產成本，過量使用化肥和農藥、開墾陡坡土地和濕地、超采地下水、使用重金屬超標耕地形成的那部分產能就會得不償失，是需要市場出清的、典型的邊際產能。促進這些邊際產能有序退出，必須找準支點，特別是要把外部負效應內部化，讓采取這種生產方式的人付出代價，讓其有壓力退出；實行輪作休耕補貼，讓其有動力退出。同時，要讓綠色、健康產能的增長跑贏邊際產能的退出，實施“藏糧于地，藏糧于技”戰略。大規模開展高標準農田建設，到2020年確保建成8億畝、力爭建成10億畝集中連片、旱澇保收、穩產高產、生態友好的高標準農田。大規模推進農田水利建設，到2020年農田有效灌溉面積達到10億畝以上，農田灌溉水有效利用系數提高到0.55以上。大力推進農業科技進步，加快主要糧食作物新一輪品種更新換代。

　　三是延長和重構農業產業鏈、價值鏈。農業產業鏈條短、農產品加工業與農業產值比偏低，局限于土里刨食、多功能性特征發揮不夠，是我國多數地區農業的軟肋。這既不利于放大農業的就業增收效應，也不利于增強農業全產業鏈競爭力。要在總結借鑒日本“六次產業”和我國農業產業化經驗的基礎上，以農業為基礎，以提高農民分享比例為目的，推進農村一二三次產業融合發展。按照有利于延長農業產業鏈的方向，推動農產品加工業轉型升級，加強農產品流通設施和市場建設，大力發展休閑農業和鄉村旅游。按照有利于農民分享增值收益的方向，完善農業產業鏈與農民的利益聯結機制，支持農業產業化龍頭企業建設穩定的原料生產基地、為農戶提供貸款擔保和資助訂單農戶參加農業保險，支持合作社發展農產品加工流通和直供直銷，引導農戶自愿以土地經營權等入股龍頭企業和合作社。

　　四是釋放正確的市場和政策信號。推進農業調結構、轉方式，既需要發揮市場信號的導航燈作用，也需要發揮政策信號的指揮棒作用。應穩步推進農產品價格形成機制和收儲制度改革，以降低價格扭曲程度、校正資源錯配為方向，以堅持市場化改革取向與保護農民利益并重為原則，“分品種施策、漸進式推進”。繼續執行稻谷和小麥最低收購價政策，但要增強政策彈性，改變只漲不降的剛性預期。積極穩妥推進玉米收儲制度改革，在市場形成價格、價格決定資源配置的基礎上，綜合考慮農民合理利益、財政承受能力、產業鏈協調發展等因素，建立玉米生產者補貼制度。無論是將種糧農民直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼合并為農業支持保護補貼，還是建立農業信貸擔保體系，抑或發展農村普惠金融、完善農業保險制度，都應體現向提高農業質量效益和競爭力聚焦、向新型經營主體傾斜、向資源節約和環境友好生產方式發力的政策取向，以農業政策轉型引領農業發展方式轉型。